پنج کلید اصلاح نظام بانکی

24 خرداد 1401

چه لایحه دولتی باشد، چه بسته قانونی و چه طرح یک برنامه اصلاحی، پیشنهاد دهنده اصلاح برای نظام بانکداری باید پاسخ پنج سوال کلیدی را در مورد پیشنهادش بدهد: ۱) چگونه مشکل انبوه چک‌های برگشتی را حل می‌کند؟ ۲) با چه ابزاری قفل اعتباری بانک‌ها را باز می‌کند؟ ۳) چه فرآیندی برای برچیدن اختلاس، ارتشا و فساد مالی از بانکداری برقرار می‌کند؟ ۴) طلب بانک‌ها از بدهکاران بزرگ و قدرتمند را چگونه پس می‌گیرد؟ ۵) به چه نحو درب بازارهای بین‌المللی را به روی بانکداری کشور می‌گشاید؟ از آنجا که در بازار، قول، وعده و شعار دیگر خریدار ندارد، مطالبه ما از سیاست‌گذاران باید دفاع از مواد تشکیل دهنده پیشنهاد باشد، نه صرفا اهداف آن. به‌عنوان مثال اینکه سیاست‌گذاری ادعا کند این طرح یا لایحه به هدف رفع مشکل چک برگشتی طراحی شده کافی نیست. برعکس سیاست‌گذار باید مشخصا موادی از قانون که موجب رفع مشکل چک‌های برگشتی می‌شوند را لیست کرده و از فرضیه‌اش مبنی بر ارتباط علّی بین آن مواد و رفع معضل مذکور‌ دفاع کند. در ادامه این مقاله پنج ملاک پیشنهاد می‌دهم که یک طرح اصلاح بانکی باید بتواند به‌طور مستدل شمول این ملاک‌ها را تبیین کند. چک برگشتی: اگر زمین چمن و توپ فوتبال را از بچه‌ها بگیرید، وسط خیابان آجر می‌گذارند و با توپ پلاستیکی دولایه کار خودشان را می‌کنند. به‌طور کلی ابزار کار را که از بازار بگیریم، خلاقیت جمعی چاره‌ای برای خود می‌اندیشد، اما این چاره از حیث عدم بهینگی و نقص ساختاری مشکلاتی به همراه می‌آورد. در اقتصاد‌های توسعه یافته چک مدت‌دار جایگاهی ندارد. در اقتصادهای توسعه یافته اشخاص حقیقی و اشخاص حقوقی کوچک کارت اعتباری دارند و شرکت‌های متوسط و بزرگ خط اعتباری‌ای به پشتوانه دارایی‌هایشان دارند. به‌واسطه این ابزار، اشخاص از بانک اعتبار می‌گیرند نه از فروشنده. در ایران، استفاده از چک مدت‌دار فروشنده را اعتبار دهنده می‌کند، حال آنکه مزیت نسبی او تولید یا ارائه خدمات است، نه اعتباربخشی. اعتبار‌دهی از سوی بانک بهینه‌تر و با هزینه اقتصادی به نسبت پایین‌تری است، اما به‌دلیل عدم بسترسازی مناسب، تجارت در ایران چون گل کوچک بازی کردن وسط خیابان، خطرناک و ناسالم شده است. قفل اعتباری: بانک سالم بانکی‌ است که نسبت به دارایی خود از «اختیار» برخوردار است. در بانک سالم، وقتی مطالبات وصول می‌شود، بانک اختیار دارد یا دارایی حاصل را به‌صورت تسهیلات جدید به دیگری اعطا کند یا بخشی از دیون خود را بپردازد. وقتی تسهیلات گیرنده پول بانک را پس نمی‌دهد، مطالبات مشکوک‌الوصول می‌شوند. مطالبات مشکوک‌الوصول دارایی بانک هستند اما نقدینگی به بانک وارد نمی‌شود. از این حیث بانک امکان پس دادن دیون خود را ندارد، بنابر این به هر قیمتی شده و با هر میزان سودی، تلاش در حفظ سپرده‌های خود می‌کند. بانک سالم چون«اختیار» دارد، نیازی به رقابت ناسالم برای جذب سپرده ندارد. رقابت ناسالم بر سر سود سپرده نشان از مریضی ترازنامه بانک است؛ نشان از ترازنامه‌ای است که ارزش واقعی آن کمتر از ارزش دفتری‌اش می‌باشد. بانکی که مطالبات معوق‌الوصول و مشکوک‌الوصول دارد، چون «اختیار» ندارد توان اعطای تسهیلات جدید نیز ندارد. در این حالت گویند اعتباراتش قفل شده. اما سخن از مطالبات معوق‌الوصول بانکی که می‌شود، سرزنش‌ها متوجه دولت می‌شود. اگر چه صحیح است که بدهی‌های سررسید گذشته دولتی مستقیم و غیر مستقیم عامل بخشی از مطالبات معوق بانکی ا‌ست، اما نقش استمهال از سوی خود بانک‌ها را نباید نادیده گرفت. دیون استمهال شده نیز از این حیث که نقدینگی وارد بانک نمی‌کنند، «اختیار» بانک را خدشه‌دار کرده و ترازنامه آن را مسموم می‌کنند. فساد مالی: از اوایل دهه هفتاد تا کنون، اختلاس و ارتشا دامن‌گیر نظام بانکی کشور بوده، هم خصوصی و هم دولتی. این فساد به‌خاطر کمبود قانون ضد فساد نبوده، چرا که تمام اختلاس‌های صورت گرفته مطابق نص قانون، بزه بوده‌اند. رواج فساد ناشی از کم کاری نهادهای نظارتی هم نبوده. آنچه صنعت بانکداری کشور بلد نیست «فرآیندسازی» است. در دنیا، موسسات مالی، بانک و غیر بانک، واحدی به نام واحد انطباق یا تطبیق دارند. این واحدها موظف‌ به برقراری «فرآیندهایی» هستند که به قانون ضمانت اجرایی می‌دهد. اگرچه نهاد نظارتی دفاتر این موسسات را بررسی می‌کند، اما توجه خاصی نیز به اثربخشی و حسن اجرای فرآیندها می‌دهد. جرم بودن ارتشا یک نمونه از قوانینی ا‌ست که مسوولیت فرآیندسازی برای آن بر عهده واحد انطباق است. واحد انطباق، فرآیند تسهیلات‌دهی را از تقاضای اولیه و بررسی مدارک، تا تصویب و اعطا بررسی می‌کند و آنگاه آن فرآیند را به نحوی در بانک بازطراحی می‌کند که رشوه خواستن یا رشوه دادن برای دریافت تسهیلات تقریبا ناممکن شود. در بازطراحی این فرآیند، واحد انطباق ریسک اختلاس را نیز در نظر می‌گیرد و با یافتن تمام راه‌های اختلاس، برای آنها چاره‌جویی می‌کند. نکته مهم در آن است که این چاره‌جویی صرفا از نوع خواندن دفاتر نیست، بلکه از نوع فرآیند‌سازی‌ هم هست. نهادهای نظارتی در اقتصادهای توسعه یافته دریافته‌اند که فرآیندها توان بیشتری در حفظ سلامت سیستم دارند، تا چشم‌ها. برعکس چشم‌ها خود از فساد‌پذیری قابل توجهی برخوردارند. بدهکاران بزرگ: مشکل بدهکاران گردن‌کلفت سال‌ها است تداوم داشته و این حکایت از مزمن بودن این مریضی در ساختار نظام بانکی کشور دارد. چندی پیش پلیس برای بدهکاران بزرگ بانکی خط و نشان کشید. به این ترتیب، یک پدیده حقوقی-مدنی وارد مرحله انتظامی-کیفری شد. آنجایی که گره را باید با زور باز کرد، رشته گسسته خواهد شد، اما بعضی وقت‌ها راهی جز گسستن رشته نمانده. اما گسستن رشته فقط یک راه‌حل کوتاه مدت است. با نگاهی به بانکداری بین‌المللی در می‌یابیم که مناسبات حقوقی نکول و ورشکستگی چنان طراحی شده که نیازی به پلیسی کردن عملیات‌های بانکی نیست. با نگاهی به ساختار حقوقی قراردادهای بانکی و مواد ورشکستگی قانون تجارت مصوب سال ۱۳۱۸، نقص‌ها را می‌توان شناسایی کرد، اما سیاست‌های پیشنهادی چه گامی در این جهت بر می‌دارند؟ بانکداری بین‌المللی: قریب 10 سالی از بانکداری بین‌المللی ‌دور بودیم. در این 10 سال نظام بانکداری بین‌المللی دگرگون شد و برای همین است که امروز ضوابط آن برای ما ناشناخته است و بانکداری ما با آن ناسازگار. پس از بحران سال ۲۰۰۸، نهادهای نظارتی در آمریکا و اروپا فشار نظارتی بر بانک‌ها را افزایش دادند. وجهی از این فشار نظارتی در بالا بردن استاندارد فرآیند مدیریت ریسک اعتباری درون بانک‌ها بود. حاصل این فعالیت، پیشرفته‌تر شدن ابزارهای محاسبه کمی احتمال نکول بود. وجه دوم فشار نظارتی، در سنجش ریسک مشروط به رکود اقتصادی ترازنامه بانک‌ها بود؛ فرآیندی که به «stress testing» معروف شد. وجه سوم فشار نظارتی در بازنویسی برخی قوانین حسابداری بود، که منجر به تدوین و تصویب متمم نهم «IFRS» شد. اما این فشار نظارتی وجه چهارمی هم داشت و آن ضوابط «counterparty risk» بود. بانک‌های اروپایی موظف به ارزیابی ریسک اعتباری بانک‌هایی هستند که با آن ارتباط دارند؛ اما برخلاف 10 سال پیش، امروز ملاک این ارزیابی بسیار سخت‌گیرانه شده و تحت نظارت مستقیم نهاد نظارتی صورت می‌گیرد. بانک‌های ایرانی نه رکن اعتبارسنجی دارند، نه ترازنامه‌شان «stress test» شده است و نه از ضوابط حسابداری «IFRS» پیروی می‌کنند، چه برسد به متمم نهم آن. نتیجه آن می‌شود که درب‌های بانک‌های بزرگ بین‌المللی به‌ روی آنان بسته می‌ماند. با در نظر داشتن مباحث چک برگشتی، قفل اعتباری، اختلاس، بدهکاران دانه درشت و بانکداری بین‌المللی، نگاهی بکنیم به پیشنهادهای فعلی سیاست‌گذار صنعت بانکداری. مثلا لوایح دوقلوی پیشنهادی دولت و برنامه اصلاح نظام بانکی را در کنار هم بگذاریم و ببینیم که آیا حقیقتا آن مجموعه: ۱) راهکاری برای جایگزینی چک مدت‌دار با ابزارهای مدرن اعتباری ارائه می‌کند؟ ۲) برای سم‌زدایی از ترازنامه بانک‌ها و بازگرداندن «اختیار» به مدیریت بانک چه اقدامی پیش می‌گیرد؟ ۳) به چه نحو به ترویج فرآیندسازی در بانک‌ها و حسن اثرگذاری آن فرآیندها نظارت می‌کند؟ ۴) ساختار عقود بانکی و قانون ورشکستگی را به چه نحو تصحیح می‌کند تا پدیده گردن کلفتی در بازپرداخت مطالبات بانکی به تاریخ بپیوندد؟ ۵) در جهت هماهنگی با استاندارد‌های بانکداری بین‌المللی، چه تمهیداتی اندیشیده است؟ لوایح دوقلو جایگزین دو قانون خواهند شد، یکی مصوب سال ۱۳۶۲ و دیگری مصوب سال ۱۳۵۱. با این حساب، اگر لوایح دوقلو تصویب شوند، احتمالا ساختار نظام بانکداری کشور را تا حدود سال ۱۴۴۰ تعیین خواهند کرد. حیف است اگر قانونی با چنان افق زمانی‌ای تصویب بشود، اما حتی تکلیف این چند قلم مشکل کنونی در آن روشن نشده باشد.